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2007年4月17日 (火)

「失われた10年」を超えて〈2〉小泉改革への時代

■ 書籍情報

「失われた10年」を超えて〈2〉小泉改革への時   【「失われた10年」を超えて〈2〉小泉改革への時】(#817)

  東京大学社会科学研究所
  価格: ¥3990 (税込)
  東京大学出版会(2006/03)

 本書は、東京大学社会科学研究所が2000~2004年度に実施した「失われた10年? 90年代日本をとらえなおす」の成果をまとめたものです。このプロジェクトは、「1990年代は改革の機会を逃した『喪失の10年』であったとする通説的な見解を批判的に検討しつつ、1990年代の日本において、実際には何が生じ、何が生じなかったのかを実証的に解明し、さまざまな点で長期的な構造変化が生じた1990年代の歴史的位置付けを与えることをつうじて、21世紀の日本のあり方を考えるための基礎的な知的基盤を提供すること」を目的としています。
 序章「政治展開・小泉政見の意味」では、「90年代に長いトンネルを抜けるとそこは小泉政権であった」として、「日本の『失われた10年』は宮沢政権に始まり小泉政権で展開する。先進国中随一の経済成長と自民党(自由民主党)単独安定政権が宮沢政権で終焉したとすると、小泉内閣により10年にわたる経済停滞・銀行部門危機と政党再編・短命政権は転機を迎える」と述べ、「なぜ『失われた10年』の帰結として、その転回点にきわめて異質な性格と政治手法を持った政権が登場し、その政権の結果、『失われた10年』以降の政治過程と政策課題がどのように規定されるのかを検討すること」が重要であると説いています。
 また、小泉首相の政治史指導の異質性と画期性を、「その政策内容よりも、政策過程を動揺させたこと」にあるとし、その政治行動の合理性を、「政治指導者が個人的人気をその立脚する組織や制度の安定性に優先させるような新しい状況」に求め、「党首の個人的資質を重視させる小泉首相の政治手法」が、「今後の政権交代など日本の政権の性格や政党競争、政策過程に大きな影響を与えることは確実である」と述べています。
 著者は、小泉政権が、「財政再建主導の経済財政政策、自由貿易・投資協定促進、対米同盟強化の政策選択・転換を首相官邸・内閣主導で実現し、その過程で自民党の政策過程を迂回し、自民・民主両党の政策収斂と新たな政策対立軸の端緒を拓いた」と述べ、その結果、「自民党主導の既存の政策過程は不可逆的に展開し、今後は首相・党首主導の政策決定の制度化が、小泉政権の政策選択の継承か対抗かをめぐり展開される」ことが、「『失われた10年』以降の政治・政策課題」であると述べています。
 第1章「小泉改革の位相」では、「小泉改革に集約されている日本の政治変化・政策対応」が、「先進諸国の共通経験の一形態と理解することができるだけに、先進諸国の中での日本の特徴を明らかにすること」を目的であるとし、その結論として、
(1)政治制度改革に関しては、中選挙区制での候補者組織(後援会)による過当競争・金権選挙の是正策として選挙制度改革及び政治改革が実現され、制度的には小選挙区比例代表並立制が採用されたが、その結果、政策・イデオロギー収斂による二大政党化や政党党首の党内派閥や党内政策審議機関からの独立が進展した。
(2)政策対応に関しては、景気後退の際、日本の低インフレと恒常的貿易黒字、強い通貨は、政府が国際金融市場からの強制的経済政策規律を受けずに拡張的財政金融政策を反復的に発動することを可能にし、累積公的債務を増大させ、この結果、財政再建のための諸改革が最優先政策課題となったが、労働規制緩和や社会保障改革は通常の政策過程に委ねられることになった。
(3)日本が、内需拡大の景気回復によったため、政府はアジア金融危機後に受動的に自由貿易・投資協定を国内改革の支援手段として推進した。
の3点を挙げています。
 また、90年代以降の福祉改革に関して、「少子高齢化、女性の社会進出への対応という需要要因と、経済・産業構造変化、財政制約という供給要因の中で企画され、福祉供給の市場化と所得格差を容認し、その結果、先進諸国の社会福祉支出は定常状態に入った」といえるが、「もともと労働市場参加率が高い日本では、経済の停滞は社会福祉政策支出の増大をもたらさず、また中高齢男性や女性の労働市場(再)参加による雇用拡大要請にもいたらなかった」ため、社会福祉改革が最優先課題にならず、「通常の政策過程で前進的・技術的に処理されてきた」と解説されています。
 第2章「政治的リーダーシップと構造改革」では、飯尾潤による、「憲法上は政策の形成に責任をもつとされる議院内閣制と、実際に政策のほとんどを決定している党・官僚」とする「日本には1つではなく2つの政府がある」という主張を紹介したうえで、西洋民主国家における政治家と官僚に関係についての研究を紹介し、「政策の実効だけでなく形成段階でも官僚が重要な役割を果たすということは、珍しいことでもなければそれ自体大きな問題を引き起こすことでもない」と指摘しています。
 また、比較政治の観点から、日本における政治主導の確立に関する示唆として、
(1)日本では見過ごされがちであるが、政治主導の実現はいずれの民主的社会においても容易ではない。
(2)強力なトップダウンのリーダーシップは必ずしも望ましいことではない。
(3)グローバルもしくは地域レベルでの改革への圧力は、強力な利益集団や関係官僚の抵抗を打破するのに役立つ。
(4)「抵抗勢力」に対する政治的リーダーシップ発揮の条件としての、政党間の力関係の変化、立法府と内閣の能力高める制度改革による「自前」での政策決定のコストを引き下げ、官僚機構の変化による官僚自身による改革の受容。
の4点を挙げています。
 さらに、公務員制度改革の遅れの要因として、
(1)複雑に入り組んだ官僚組織の構造そのもの。
(2)誰が改革を指揮し、誰が将来の公務員制度を改革するのか。
(3)公務員制度がその外の世界と適合するか。
の3点を挙げています。
 小泉政権が、銀行の不良債権処理の加速にはリーダーシップを発揮したと評される反面、深刻な財政再建問題に関する評価が低いことに関しては、こうした批判が、
(1)赤字は政権が歳出を制限できなかったことによるのではなく、歳入の大幅な減少によるものである。
(2)年金制度改革はどこの国においても極めて困難であり、小泉は世論の支持を失うという代償を払っても指導力を発揮したといえる。
の重要な2点を見逃していると指摘しています。
 第3章「国家・社会関係」では、「民間非営利組織の活動を支える法制度として最も基本的なものの1つである法人制度」について、「この10年で大きな変動が生じた」として、1998年の特定非営利活動促進法(NPO法)の制定を解説しています。
 また、従来の法人制度の問題点として、
(1)民間非営利組織が法人格を取得することが極めて困難である。
(2)民法上の公益法人についてその実態上、さまざまな逸脱ないし機能不全が見られるようになった。
の2点を挙げています。
 さらに、NPO法の成立が、
(1)民間非営利組織が法人格を取得することが従来より格段に容易になった。
(2)民間非営利部門に国家的承認が与えられた。
(3)NPOの社会的認知の拡大。
(4)行政と民間非営利組織との関係について、両者の「協働(パートナーシップ)」を促進する機能を果たした。
など、「民間非営利部門の発展にとって大きなインパクトを与えるものであった」と述べています。
 一方、ポストNPO法の法人制度改革としては、2001年6月に制定された中間法人法を挙げ、「NPO法制定後も法制度の隙間となっていた非営利・非公益(共益)型の団体について、それが『社員に共通する利益を図ることを目的とし、かつ、剰余金を社員に分配することを目的としない』場合に、中間法人として法人格を取得する道を開いた」ことなどが述べられています。
 さらに、今後の法人制度改革の特徴として、
(1)民法の法人規定の全面的な見直しは、1896年の民法制定以来100年ぶりのことであり、一般的な非営利法人制度を創設する今回の改革が民事基本法製の重要な改正であることは間違いない。
(2)今回の改革のもたらす実際の効果は、短期的には差ほど大きなものとならない可能性もある。
(3)今回の法人制度改革が政府の行政改革の一貫として進められてきた。
の3点を挙げ、「現在の法人制度改革が、行政改革(行政のスリム化・効率化)の一環としての公益法人制度改革の枠内で進められ、民間非営利活動の促進の視点が必ずしも十分実質化されなかったことが、政府案に対する民間団体・NPO関係者の反発を招き、結果的に、NPO法人を新しい一般非営利法人制度の枠外に置くという変則的な制度設計をもたらした」と解説しています。
 第4章「長期経済停滞下の財政運営と銀行部門再建」では、1990年代初頭の先進諸国不況にあって、
(1)日本が直面した景気後退の国際経済的深刻度は、ディスインフレ経済規律を規律化した国々(日本、スイスやドイツなど)に共通して比較的穏健なものであった。
(2)日本のディスインフレ制度は、政府による超低金利政策を反復的財政出動の発動を容易にした点で、通貨安定・通貨防衛のためのディスインフレ的金融財政政策を外的に選択させられた国々と対照的である。
(3)その結果、日本は銀行部門再建策でも景気回復を前提とした市場主導の銀行部門の経営健全化を選択し、通貨防衛や緊縮的財政金融運営のために強制的資本注入=国家管理による銀行経営の健全化を余儀なくされた北欧3国と対照的であった
(4)1990年代の政党再編と脆弱政権にあっても財政出動主導の景気回復策・銀行部門再建策の継続は、日本の経済政策の決定が、ディスインフレ制度を構成した経済部門間の調整・合意と不況期選挙での与党勢力の交代とに触発された受動的決定であり続けたこと。
の4点に要約できるとしています。
 また、「1990年代の日本の政治経済及び経済政策過程への含意」として、「もともとディスインフレ制度を構成する経済部門の連繋・合意を基盤として日本の合意的政策決定は自民党単独政権崩壊後の政党再編と連立政権の頻繁な交代にもかかわらず、少なくとも小泉政権までは踏襲されていた」と述べ、注目すべき点として、「基礎財政収支や公共事業費の分析で、経営の景況判断とともに参議院自民党議席率が有意であった」こと、1990年代に財政出動がいずれも参議院選挙前後で議論されたことを指摘し、このことが、「衆議院の自民党議席率変化が基礎収支の変化にも、公共投資の変化にも有意でない」ことを意味していると述べています。
 第5章「政治的リーダーシップと財政投融資改革」では、財政投融資制度に関して、「小泉政権になってから1年余りの間は、強い抵抗のため改革はほとんど進展しないとの見方がもっぱらだった」が、実際には、「小泉政権のもとで自体は大きく変化」し、「財投計画額は、1990年代半ばをピークに、小泉が首相となった2001年度には減少しつつあったが、2001年度から2005年度までの間にほぼ半減」し、「あるものは統合され、多くは刷新され、事実上あらゆるプログラムについて透明性が高められ監視が強化された」と指摘しています。
 また、橋本首相と小泉首相が、「現状維持に傾きがちな審議会」を、
(1)リーダーシップに関して、改革のための主要な審議会では、自ら会長(議長)となった。
(2)スタッフと報告書作成に関して、大部分の審議会では省庁がスタッフを提供し報告書の作成に当たるが、1990年代には、自前のスタッフうを抱え、少なくとも重要事項については独自に報告書をまとめる審議会が増加した。
(3)審議会の委員に関して、改革を指示する学者やマスメディアの代表で固められ、関連業界の代表や官僚OBの委員は少数に留められた。
のように変えたことを指摘したうえで、これらの改革が、
(1)政治スキャンダルと経済パフォーマンスの低下による政治経済状況の動揺。
(2)改革を掲げて有権者へのアピールを競う「政治的起業家」の出現。
(3)個別的利益の制限という犠牲を払ってでも集合罪の供給を増やそうとする政党のリーダーが出現して、審議会を新設あるいは再活性化し、陣笠議員たちはやむを得ずそれを支持した。
の3つの段階を踏んだことを解説しています。
 さらに、財投改革の結果、「自民党名主要な支持層である農業・自営業者に有利な政策がいまだに実施されていること、そして内閣と財務省が財投改革の必要性を最も強く訴えかけた浮動層と野党に傾きがちな都市部の有権者こそが、財投の大幅な縮減によって最も損害をこうむるという皮肉なねじれが生じたこと」を指摘しています。
 第6章「三位一体改革による中央地方関係の変容」では、
(1)三位一体改革の全体像に焦点を当てて、従属変数である三位一体改革の帰結を確認する。
(2)一定の制度的環境の下での首相、中央省庁、地方団体の相互作用に着目した仮説を提示する。
(3)実際の三位一体改革の政治過程を、制度的変数とアクターの合理的行動に焦点を当てて実証を試みる。
(4)本章の知見をまとめて、改革以後の日本の中央地方関係を展望する。
の4点を目的としています。
 まず、2004年11月26日に決定された三位一体改革の全体像を、
(1)地方交付税関連では、総額の減少と算定の簡素化、そして臨時財政対策債の縮減が行われた。
(2)国庫補助負担金の廃止や縮減が行われた。
(3)国庫補助負担金の廃止・縮減に対応して、中央から地方への機関税の税源移譲が行われることになった。
の3点で示しています。
 そして、小泉首相が、「三位一体改革を地方交付税などのマクロな改革と国庫補助負担金の削減や税源移譲などのマイクロな改革との2つに分けて、それぞれの改革案の立案を既存の組織や新設の組織に委任し、政治的責任の追及を巧みに回避しながら財政再建を目指し」たうえで、経済財政諮問会議と「国と地方の協議の場」が、「政策的主導権の確保のための有効な制度的手段」となったことが解説されています。
 また、中央省庁の三すくみ状態として、
・「財政再建」を志向財務省:税源移譲だけは回避したい。
・「地方自治の擁護者」を自負する総務省:地方交付税の縮減だけは回避したい。
・一般的な支出省庁あるいは事業省庁:「手塩にかけて育てた娘」のような存在である国庫補助負担金の削減や廃止だけは回避したい。
のように、「中央省庁の内部はそれぞれ最も容認できない選択肢が明確となっており、それぞれの省庁に政治的な応援団がついて『三すくみの膠着状態』となっている」とした上で、小泉首相にとって、「どのように既存の制度的手段を活用してこの三すくみの対立の中で財政再建を目指していくのか、また、既存の制度的手段では不十分な場合にどのような制度的手段を新たに構築し、活用していくのか」が課題であったことが解説されています。
 著者は、財政再建を目指す小泉首相が、「三位一体改革の中でも、地方交付税制度といったマクロな財政問題の解決と、個々の国庫補助負担金の廃止・削減と個々の税目の税源移譲の精査といったマイクロな財政問題の解決とを二分して、最も抵抗の少ない形での歳出削減を目指し」多と述べています。
 第7章「改革の中の逸脱」では、「1990年代から今世紀にかけての労働法改革に現れた異質な現象」を、「逸脱」と呼び、
(1)従来の政策策定プロセスからの逸脱:審議会を事実上迂回して、労働政策が決定された。
(2)法の有効性からの逸脱:結果として制定された製作も事実上、大きな制約が課せられ、当初の目的を果たしえない。
の二重の意味を含んでいると述べ、「前者の逸脱は産業民主主義への挑戦である」と糾弾しています。
 第8章「空洞化する社会的セーフティネット」では、社会保険の空洞化は、「たんに長い不況の下で制度が機能不全に陥ったため」ではなく、現行の制度が、「日本の20世紀第3四半期に固有だった社会・経済上権を前提として設計された。すなわち、豊富な若年労働力人口の増加と相対的に少ない被扶養人口という『人口ボーナス』、それを1つの要因とした年々実質10%以上の経済成長、男性雇用者に長期安定的で年功的な雇用処遇を提供する企業、雇用者と専業主婦からなる『男性稼ぎ主』世帯の増加、などを条件として、『男性稼ぎ主』型の生活保障システムが形成され、1980年代に仕上げられた」ものであることが述べられています。
 第9章「対外経済政策」では、1990年代に、日本の対外政策が、
(1)通商摩擦への対応における二国間交渉と妥協を通じた解決から多国間フォーラムを通じたルール志向の解決への転換。
(2)貿易と投資の自由下における多国間主義から地域主義ないし二国間主義への転換。
の2つのパラダイム転換を経験したことが述べられています。
 また、今日の日米間の通商問題について、
(1)WTO協定がカバーする事項についてはWTO紛争解決手続きを通じて処理する。
(2)個別の製品や分野に関する対日市場アクセス改善に向けて交渉する。
(3)以上に還元されない経済構造改革型の交渉を行う。
の3方式が並存し、「交渉の焦点は数値目標型から経済構造改革方に移っている」ことが解説されています。
 著者は、「地域・二国間の貿易と投資能自由化の推進」という日本の方針が、「世界各地で進行する地域主義に対する防御的な対応」であったが、「これと多国間主義を組み合わせて多層的自由化戦略として整合的かつ継続的に運用していゆくためには多くの困難が存在」し、「それを克服するためには高度の政治判断と戦略、そして国内の抵抗勢力に対応しながらそれを実行する政治力が必要である」と述べています。
 第10章「冷戦後の安全保障戦略」では、「自衛隊の海外派遣が徐々に実施されていく過程で、危機管理という面から日本の安全保障に関する政府としての基本方針を明確にしようという動き」が強まったとして上で、有事法制やテロ対策特措法、イラク特措法をめぐる政治過程を概観し、
(1)省庁再編に伴う内閣官房の機能強化が安全保障政策の分野における首相の強い指導力発揮を可能にした。
(2)野党の性質が55年体制とは明らかに変わった。
の2つの要因が「安全保障政策の転換にとってきわめて重要である」ことが確認されたと述べています。
 本書は、「失われた10年」という言葉を用いることによって、90年代をきちんと見ようとしない、無反省な態度に「喝」を入れてくれる一冊です。


■ 個人的な視点から

 普段、「失われた10年」という言葉を安易に使う傾向がありますが、実際に90年代に何が起こったのか、何が変わったのかをきちんと検証して使っているわけではなく、「ただなんとなく」使っている人が多いのではないでしょうか。
 もちろん、90年代の損失に目を向けて「失われた10年」という言葉を使った人の問題意識は評価すべきものだと思いますが、報告書の類の冒頭の時代認識を論じる部分で「失われた10年」という言葉を安易に使ってその中身を深く検証していないものを見ると底が浅く見えてしまいます。


■ どんな人にオススメ?

・90年代に何が変わったのかを検証したい人。


■ 関連しそうな本

 ベンジャミン・フルフォード 『ヤクザ・リセッション さらに失われる10年』 2006年02月18日
 大田 弘子 『経済財政諮問会議の戦い』 2006年12月01日
 竹中 治堅 『首相支配-日本政治の変貌』 2006年12月26日
 上村 敏之, 田中 宏樹 (編著) 『「小泉改革」とは何だったのか―政策イノベーションへの次なる指針』 2006年11月02日
 星 浩 『自民党と戦後―政権党の50年』 2006年06月01日
 読売新聞政治部 『自民党を壊した男小泉政権1500日の真実』 2006年03月14日


■ 百夜百マンガ

赤いペガサス【赤いペガサス 】

 早すぎた(のかもしれない)F1ものです。『六三四の剣』あたりから武道系の人というイメージが付いてますが、もともとはいろいろなスポーツを精力的に開拓して来た人です。

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